1/ Sujet : la séparation des ordonnateurs et des comptables
Citation : En 2018, Marie-Josée Brigaud disait dans un colloque « Le CFU » que : « Les deux acteurs ont dû se rapprocher car ce cloisonnement strict semble néfaste à la bonne gestion publique : défaut de transparence, chevauchement de l’information, perte de lisibilité pour les assemblées délibérantes, conflits entre ordonnateurs et comptes, une forme de « couche amenant à savoir qui a raison ? ».
Définition :
- L’ordonnateur est un agent d’autorité placé à la tête d’un ministère, d’une CT, d’un établissement public ou d’un service qui a, outre ses fonctions d’administrateur, la compétence du pouvoir de décision financière.
- Le comptable public est un agent public, chargé du maniement des deniers publics.
- La séparation des ordonnateurs et des comptables est un grand principe financier spécifiquement comptable. Les autres principes prennent en effet leur source dans le droit budgétaire. Cette séparation poursuit deux finalités :
- Une finalité de contrôle : il doit permettre de repérer les erreurs et les irrégularités faites en amont, avant que l’argent n’ait quitté la caisse publique
- Une finalité de probité : il est en effet possible que les deux agents soient tentés de s’écarter des règles qu’ils doivent suivre
Mise en tension :
- D’un côté, l’ordonnateur n’a pas le droit de manipuler l’argent public.
- De l’autre côté, le comptable public a le droit de manipuler l’argent public. Le comptable public, sur ordre de l’ordonnateur, doit encaisser ou décaisser l’argent public.
- C’est la matérialisation du principe d’indépendance entre les ordonnateurs et les comptables
- Or, ce principe présente un des aspects de la qualité de la gestion de deniers publics.
- Cette séparation offre une garantie aux organismes publics (Etat, CT, établissement public). En effet, ceux-ci vont pouvoir bénéficier d’une vérification des dépenses avant qu’elles ne leur soient versées, et elles pourront être utilisées ensuite librement.
- C’est aussi une garantie pour le contribuable/usager du service public. Il va bénéficier de la vérification de l’exactitude de la recette à percevoir (art 15 DDHC droit de regard “La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.”)
Problématique :
Le principe de séparation du comptable et de l’ordonnateur est-il encore pertinent ? Si la LOLF a conduit à responsabiliser davantage l’ordonnateur, et que la séparation entre comptable et ordonnateur tend dans la pratique à s’amincir, faut-il pour autant rompre avec ce principe de séparation entre ordonnateurs et comptables ?
Plan :
I. Un nécessaire assouplissement au regard de l’objectif d’une gestion performante des deniers publics
A. Un principe justifié au regard du contrôle opéré sur les opérations de recettes et de dépenses
B. Une garantie d’indépendance toujours assurée par le régime de responsabilité pécuniaire personnel du comptable
II. Les modalités de la réforme de la distinction entre ordonnateurs et comptables
A. Un assouplissement strict au regard de l’objectif d’une gestion performante des deniers publics
B. La nécessaire refonte du régime de responsabilité des ordonnateurs et comptables devant les juridictions financières
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I. Un nécessaire assouplissement au regard de l’objectif d’une gestion performante des deniers publics
A. Un principe justifié au regard du contrôle opéré sur les opérations de recettes et de dépenses
- L’idée est d’instaurer un contre pouvoir. Le principe se décline en trois corollaires :
- Il y a deux types d’agents : ordonnateur et comptable
- Leur fonction sont incompatibles
- Un régime d’indépendance est prévu
- A quoi sert le régime d’indépendance ?
- Assurer un contrôle efficace du bon emploi des deniers publics par l’administration. Concrètement, les organes exécutifs doivent respecter les autorisations budgétaires données par l’assemblée délibérante.
- Il permet que les agents soient honnêtes, ponctuels, et assurant à tout stade les opérations qui lui incombent. C’est donc une garantie d’efficacité et de moralité de gestion des deniers publics. A cet égard, Pierre Legendre disait que : « L’histoire du contrôle financier s’inscrit dans les réponses apportées à certaines préoccupations importantes dans la mesure où l’Etat n’est que le gérant de fonds en transit ».
- Le contrôle doit être réel, pas de façade. Inscrits dans le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Le comptable devra donc vérifier la qualité de l’ordonnateur, l’exacte imputation des dépenses, la disponibilité des crédits. Exemple :
- Art 19 GBCP : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000026602813/
- Concernant la suspension du paiement Art 38 GBCP : “le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté d'opérer une régularisation ou de requérir par écrit le comptable public de payer.”
B. Une garantie d’indépendance toujours assurée par le régime de responsabilité pécuniaire personnel du comptable
- Art 9 GBCP : “Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles. Les conjoints des ordonnateurs, ou les partenaires avec lesquels ils sont liés par un pacte civil de solidarité, ne peuvent être comptables des personnes morales auprès desquelles ces ordonnateurs exercent leurs fonctions.”
→ ici, c’est la matérialisation de l’interdiction de la gestion de fait. C’est-à-dire que si l’ordonnateur tente d’empiéter sur les fonctions du comptable, alors il sera dans une situation de fait.
→ Conséquence : il peut être traduit devant une juridiction financière. Sera alors mis en cause sa responsabilité pécuniaire et personnelle. Des sanctions pénales sont prévues, on parle de « délit de concussion ». Aujourd’hui, il est inscrit dans le CP à l’article 432-10 : « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu’elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû ».
→ A l’inverse, si le comptable fait preuve d’une trop grande clémence à l’égard de l’ordonnateur, alors il se verra mettre en cause sa responsabilité.
- La tendance est donc à un régime de responsabilité plus sévère à l’encontre du comptable. Nommé par le ministre de l’économie, c’est d’ailleurs à ce dernier qu’il doit rendre des comptes, car il est son supérieur hiérarchique. A contrario, ce n’est pas l’ordonnateur qui est son supérieur hiérarchique.
II. Les modalités de la réforme de la distinction entre ordonnateurs et comptables
A. Un assouplissement strict au regard de l’objectif d’une gestion performante des deniers publics
- Quels sont donc ces assouplissements ?
- La « réquisition », art 38 GBCP : “Sans préjudice des dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales et par le code de la santé publique, lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté d'opérer une régularisation ou de requérir par écrit le comptable public de payer.”
→ cette réquisition a pour but que l’ordonnateur puisse demander au comptable de payer et de céder à son ordre.
→ Conséquence favorable pour le comptable : il sera dégagé de toute responsabilité, si véridiquement, une irrégularité tend à être démontrée. Par exemple, par le contrôle des juridictions financières.
→ Alors pourquoi cet assouplissement allant à l’encontre de la séparation ? L’idée est d’aller plus vite, et de ne pas perdre de temps pour des sommes d’un faible montant. De même, la procédure ne doit en rien ralentir la bonne gestion. C’est dire que si l’ordonnateur est sûr de son « coup », il apparaît logique qu’il ait le droit de prendre sa part de « responsabilité » sur une opération donnée.
- Autre assouplissement : les paiements sans ordonnancement. Dans le GBCP, il y a des articles 20 et sv. concernant les régies de recette et les régies d’avance. Ce sont des exceptions fortes à l’incompatibilité des fonctions. En effet, le régisseur sera nommé par le ministre de tutelle + l’ordonnateur avec l'agrément du comptable. Conséquence : écartement du risque de mauvaise gestion des deniers publics + restriction de la lenteur procédurale (art 42 GBCP) : ici, le contrôle hiérarchisé de la dépense peut être différent, selon les caractéristiques de l’opération + selon le risque résultant de l’opération. (INTENSITÉ, PÉRIODICITÉ DES OPÉRATIONS)
→ un arrêté de 2015 prévoit que l’ordonnateur peut être associé à l’appréciation des risques relatifs aux dépenses. Concrètement, sera signée une convention entre le ministre du budget, et le ministre de tutelle du service. Certes, l’indépendance est remise en cause, mais pas la séparation !!!
- Apports de la LOLF concernant l'allègement de la séparation entre ordonnateurs et comptables ?
- La LOLF insuffle une logique de responsabilisation des ordonnateurs. Le contrôle du comptable connaît alors une logique d’allègement.
→ les gestionnaires sont donc plus libres. Leur pouvoir de « ventilation des crédits » est décuplé. Concrètement, les ordonnateurs peuvent librement redistribuer leurs crédits. De ce point de vue, le contrôle comptable sur l’exacte imputation budgétaire aura perdu de son importance.
B. La nécessaire refonte du régime de responsabilité des ordonnateurs et comptables devant les juridictions financières
- L’idée est de montrer que le système de responsabilité est diamétralement inégalitaire.
- Toujours possible : la mise en débet (Le débet est une décision financière. De façon objective, lorsqu'une juridiction financière ou une autorité administrative (trésorier-payeur général, comptable du Trésor ou comptable d'un centre des finances publiques) constate un manque dans des disponibilités publiques ou un vol au préjudice d'une collectivité publique, elle prononce un débet à la charge du responsable de la gestion de ces deniers publics.) incombe toujours au comptable.
→ En théorie, il y a une « responsabilité objective » (CE, 1907, Nicolle « La CdC juge les comptes et non les comptables »
→ En pratique, leur responsabilité tend à se « subjectiviser »
- Hors gestion de fait : l'ordonnateur est attaquable devant la CDBF. Limite : Certes, la CDBF a un champ large dans son appréciation, mais en pratique, la portée de ses arrêts est très limitée (5-10 arrêts rendus/an). Il peut être attaqué par l’administration même, dès lors qu’il commet une faute personnelle (CE, 1951, Laruelle), si est en cause sa responsabilité pécuniaire de droit commun d’agent public.
- Autre limite de la CDBF : ce sont des magistrats issus de la CdC et du CE. Ce qui signifie qu’il n’y a pas de magistrat près de la CDBG lol.
- Autre limite de la CDBF : la sanction est prononcée en tenant compte du : « risque des pratiques en cause ne pouvant échapper aux autorités ministérielles de tutelle »
- Corollaire : absence de responsabilité des exécutifs locaux = exonération de leur responsabilité.
2/ Sujet : le principe de sincérité en droit des finances publiques
https://hal.univ-grenoble-alpes.fr/hal-01117052/document
Citation :
Éliante disait à propos de la sincérité : « Dans ses façons d'agir, il est fort singulier ; Mais j'en fais, je l'avoue, un cas particulier, Et la sincérité dont son âme se pique. À quelque chose, en soi, de noble et d'héroïque. C'est une vertu rare au siècle d'aujourd'hui, Et je la voudrais voir partout comme chez lui ». MOLIÈRE, Le Misanthrope, Acte IV, Scène I, 1666.
Définition :
- Attention : bien distinguer le principe de sincérité « budgétaire » et le principe de sincérité « comptable » à bannir.
- Doit être tenu compte du principe de sincérité des budgets locaux. On peut faire le choix (et c’est le cas ici) de se restreindre à la sincérité du budget de l’État.
- Le principe de sincérité exige d’évaluer de manière correcte et exhaustive les recettes et les dépenses. Ce principe a toujours été appliqué de manière stricte au niveau local, depuis sa consécration en 1982.
- C’est l’inverse au niveau étatique, dans la mesure où il est intimement lié au principe d’équilibre réel.
- Exemple d’application : une surestimation des reports de crédits pourra conduire le préfet à juger le compte administratif insincère et consécutivement à saisir la CRC. Cette CRC préconisera dans le mois suivant à la CT en cause de prendre des mesures, et d’adopter une nouvelle délibération, sous peine d’être mise sous la tutelle financière du préfet.
Mise en tension :
- Rappeler les autres principes, et qu’il est ajouté en dernier. Mais existait déjà bien avant, appliqué de manière tacite (?).
Plan :
I. Un principe novateur et utile pour le bon fonctionnement des finances publiques
A. Un principe jurisprudentiel
B. L’apparition du principe, et la consécration par la LOLF
II. Une application à géométrie variable du principe de sincérité en droit des finances publiques
A. La portée et l’application moindre du principe de sincérité
B. Une remise en question du principe de sincérité : un abandon ou un nécessaire renforcement de son encadrement ?
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I. Un principe novateur et utile pour le bon fonctionnement des finances publiques
A. L’apparition du principe : un principe d’origine jurisprudentiel
- Le principe de sincérité est une novation du juge constitutionnel. Il est opposé aux principes « classiques » développés sous la Restauration.
- Il a été progressivement « découvert » par le CC.
- Le principe de sincérité est apparu dans les années 1990 (cf. aussi Chirac…)
- Sous l’impulsion des saisines parlementaires (DC, 93-320) le juge constitutionnel doit se pencher sur la sincérité de la loi de finances, en parlant de « sincérité générale de la présentation de la loi de finances » (DC, 94-351).
- Le principe est véritablement consacré expressément en tant que « principe de sincérité budgétaire » (DC, 95-371). Le principe devient alors un grief incontournable à l’encontre de la LFI.
- Chaque année, des arrêts sont rendus Depuis 1993 et jusqu’en 2006, le principe a été en effet soulevé par les saisissants, à l’occasion d’une saisine presque traditionnelle du Conseil sur la loi de finances de l’année. Ces saisines ont donné lieu à une quasi systématique première partie de la décision « sur la sincérité de la loi de finances ».
- La récurrence des griefs portés sur la sincérité de la LF explique ainsi la montée en puissance du principe, jusqu’à sa consécration textuelle par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
B. L’apparition du principe, et la consécration par la LOLF
- La LOLF a consacré ce principe de sincérité budgétaire à l’article 27. La LOLF prévoit un second volet comptable. Art 27 al. 3 LOLF : « Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».
- Pourquoi le consacrer ? Dans un but de renforcer la transparence du budget
- Implication : la LF doit désormais présenter « de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l'État », « compte-tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » (art. 32).
- Deux finalités, dont le CC a précisé la différence d’appréciation de ces 2 principes :
- Un aspect budgétaire : 60. Considérant que l'article 32 énonce le principe de sincérité des lois de finances, en précisant : « Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ;
- Un aspect comptable : 61. Considérant que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ;
II. Une application à géométrie variable du principe de sincérité en droit des finances publiques
A. La portée et l’application moindre du principe de sincérité
- S’agissant de la portée du principe, c’est vrai que le CC s’est parfois montré critique sur certaines pratiques gouvernementales peu orthodoxes, voire « insincères » (DC 97-395 ; D, 2002-464 ; DC, 2003-488 ; DC, 2004-511).
- Mais le CC a estimé que la sincérité budgétaire se caractérise par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire » (DC 2001-448)
- Tandis que la sincérité budgétaire comptable impose « l’exactitude des comptes »
- Conséquence ? Le principe de sincérité, à cause de ces 2 principes énoncés, peine donc à recevoir une application effective.
- S’agissant de l’application du principe, il n’a pas autant été appliqué que prévu. En effet, pour qu’il le soit, il faut :
- une « erreur manifeste d’appréciation » cf. REP étendu du contrôle (DC, 99-425)
- un « caractère aléatoire et incertain des prévisions budgétaires » (DC, 2004-511).
En cela, le juge constitutionnel a toujours refusé de censurer une LF sur ces
griefs.
- Le juge constitutionnel privilégie les formes de « recommandations bienveillantes » (DC, 97-395 ; DC, 2003-488 ; DC, 2005-530).
B. Une remise en question du principe de sincérité : un abandon ou un nécessaire renforcement de son encadrement ?
- Une divergence entre la CdC et la CC :
- la CdC relève en effet régulièrement les atteintes au principe de sincérité, dans ses rapports annuels sur l’exécution de la LF.
- Tandis que le CC s’est toujours refusé à confirmer ces atteintes.
- Quel avenir pour le principe de sincérité, puisqu’il n’a pas vraiment été appliqué ?
- Concernant l’absence de contestation du principe (PLF de 2006 et de 2011)
- Concernant l’absence de saisine (PLF de 2007 à 2009)
- Concernant les rejets du moyen sous son volet budgétaire comme comptable (DC, 2009-599 ; DC, 2009-585).
→ c’est d’autant plus troublant qu’il ne soit pas appliqué, car il a fait l’objet d’une
constitutionnalisation de son volet comptable en 2008.
- Une appréciation délicate des recettes à réaliser : les restes à réaliser soulèvent des difficultés d’évaluation. Toute erreur d’appréciation faussera l’équilibre réel.
- Par exemple :
- les restes à réaliser des dépenses (opérations d’investissement) tendent à diminuer le résultat du compte administratif,
- alors que les restes à réaliser des recettes tendent à l’augmenter (emprunts, concours à recevoir).
Restes à réaliser des dépenses | Restes à réaliser des recettes |
La vigilance s’impose pour évaluer correctement les opérations d’investissement, car elles ont pour effet de diminuer le résultat du compte administratif | La vigilance s’impose pour évaluer correctement les emprunts, les concours à recevoir, etc. car ils ont pour effet d’augmenter le résultat du compte administratif |
(ouverture ) : Est-ce que la tendance à l’application du principe va se confirmer ?
- L’avenir du principe se situe peut-être dans son volet comptable. En effet, la notion d’exactitude des comptes est beaucoup plus aisée à manier que celle de la volonté intentionnelle de fausser les grandes lignes de l’équilibre.
- Élévation au rang constitutionnel du principe de sincérité des comptes (art 47-2 C°). Conséquence : en théorie, le CC a renforcé son contrôle sur la loi de règlement, au besoin en s’appuyant sur la certification des comptes par la CdC
- Mais CC n°2009-585 du 6 août 2009, Loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008, semble présager le contraire (attention date).
Art 47-2 C° : La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.
Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
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